由于德州天衢新区管委会的关停补偿迟迟不到位，导致凯元热电债务诉讼不断，最终使大强集团一度陷入濒临倒闭的窘境，而实控人冯承强也从昔日风光的民营企业家变成了老赖。冯承强很痛心地感叹：真正挡住我和大强集团的，不是资金和市场，而是公权力联手导演的这出关停造假事件，大强集团也因此错过了企业发展四年多的黄金期。

导读

冯承强从没想过，电厂被当地政府关停4年多了，至今仍未经山东省能源局组织关停验收。

2011年，山东民营企业家冯承强通过德州市政府的招商引资项目，投巨资重组收购了亏损严重的国有企业——德州凯元热电有限责任公司（以下简称：凯元热电）。由于当地政府迟迟未兑现当初直供电、直供热的承诺，直接导致凯元热电连年亏损，时任德州市委书记曾两次批示仍未得到妥善解决。

然而到了2021年5月11日，这个曾经服役20年且被山东省能源局列入所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组免关名单中的功勋电厂，突然被德州经济技术开发区（现改名为德州天衢新区）管委会一纸红头文件（通知）关停了。

令人蹊跷的是，已关停三年的凯元热电又被德州市政府纳入《德州市2023年12月关停退役名单》之列，并于2024年下半年向山东省能源局申报关停。德州市发改委相关负责人就此向凯元热电法务及随行的白鹿新闻解释，之前凯元热电的两台机组一直处于停运状态，但可以视为关停，并列入2024年的基础完成清单。而根据国家和省里的政策，这两台机组应在2025年之前全部关停，近期省能源局将组织省、市、区进行现场关停验收。

而德州经开区管委会之前作出关停通知的依据是国家和省里的政策要求。但有意思的是，德州市中级人民法院却在随后的凯元热电一起民事诉讼案中认定此关停通知不构成不可抗力，属于当地政府行政行为。这意味着此次关停不属于政策性关停。

冯承强对此质疑：凯元热电自关停四年以来，德州市委、市政府曾屡次在文件、报告及新闻通报中提到全市全面完成凯元热电等落后燃煤机组关停淘汰任务 实现凯元热电2.7万千瓦机组关停，完成全区范围内窑炉改造升级，当地政府严重涉嫌关停小煤电机组造假。

德州市早前曾因此类造假事件被中央环保督察组点名批评。白鹿新闻综合山东省、德州市发改委公开发布的通报，山东省发改委、能源局等部门未严格按照要求，其中包括德州市境内的山东华鲁恒升化工股份有限公司1号、2号两台机组以升级改造方式代替关停整合，但按照第二轮中央生态环境保护督察反馈问题整改工作要求，这两台被通报整改不到位的机组于2023年11月8日通过省能源局组织的销号验收。

经白鹿新闻调查发现，这起关停造假事件的原因并非只是德州市政府为了完成节能减排指标，其背后另有隐情。政府关停我们民营企业的真正原因，是给国有热源企业让路。冯承强表示，凯元热电被莫名关停四个月后，德州经开区管委会新成立了德州经济技术开发区恒益热力有限公司（以下简称：恒益热力），全面接管了原凯元热电的独家供热经营权，我们民营企业的合法权益如何得到保障？

隶属于德州市政府的德州天衢建设发展集团有限公司（以下简称：天衢建设发展集团）官微此前刊发的一篇文章印证了此事：因凯元热电机组关停，为有效承接凯元热电供热区域的供热需求，其子公司恒益热力于2021年9月应运而生。而在恒益热力成立前一个月，德州市政府将凯元热电供热替代项目列为2021年德州市挂图作战重点民生项目，并由恒益热力替代原凯元热电供热。

由于德州经开区管委会给出的1.73亿元善后补偿款，与双方共同选定评估机构作出的4.5亿余元评估价格相差甚远，结果导致凯元热电无法获得正常补偿，造成资金断链、诉讼不断。四年来，冯承强旗下多家企业的数亿资产因遭遇轮番查封和冻结被迫停产，陷入瘫痪状态。

近年来，山东不断畅通政企沟通渠道，致力于打造更加公平、透明、可预期的营商环境，聚力塑造民事无忧·企事有解·政事高效服务品牌，更好地便利企业和群众生产生活、办事创业。在这种背景下，当年拥有亿万财富、如今成了亿万财负的冯承强悲愤地说，这样的德州，我再也不敢投资了，再也不敢来了。

热电厂未经验收发电十年

冯承强很后悔当初来德州接盘这家热电厂。

今年52岁的冯承强，额头上的川字纹让他看上去比实际年龄老了二十岁，俨然像个小老头。据他回忆，2011年的一天，经朋友介绍，德州市发改委一位领导找到在济南的山东大强实业集团有限公司（以下简称：大强集团）负责人冯承强，说德州有个发电供热项目招商，希望他收购这家市属国有企业凯元热电。

彼时的凯元热电正濒临倒闭。据冯承强提供的一份2011年3月29日德州市人民政府专题会议纪要（德政专纪〔2011〕7次）显示，凯元热电于2001年批准建设，2002年底正式运行，至今年年亏损，主要靠政府补贴和德州市重点建设投资公司（以下简称：德州重投公司）投入维持运转（如下图左红框）。

那时的冯承强意气风发，其经营的大强集团在煤电、房地产等多个产业均有建树，成为济南当地颇有名气的民营企业家。冯承强深知，发电供热项目前期投入较大，但一旦买过来且有足够经营期，后期回报也会不差，当时我对德州的未来发展前景也非常看好，因为德州是全国重要的交通枢纽。

德州作为山东省的北大门，北依京津，南靠省会济南，交通位置自古有九达天衢、神京门户之美誉。随着2011年京沪高铁开通后，德州实现了1小时进京、半小时入津，成为山东对接京津冀和环渤海经济圈的桥头堡。

冯承强告诉白鹿新闻，经过几次实地考察，他觉得盘活这个国有发电厂有所收益。尽管仍有些顾虑，但看到当地政府官员的热情接待，他决定投资这个市重点招商引资项目。

为推动项目顺利落地，德州市政府随后专门就凯元热电重组改制问题召开了专题会议，一致同意大强集团收购凯元热电，并形成了上述《政府会议纪要》。会议纪要明确了新的热电公司继续享受政府原制定的有关扶持政策（如上图右红框）。

冯承强称，当时德州市委、市政府对该项目很重视，以《政府会议纪要》的形式承诺重组后的凯元热电继续享受直供电和直供热等政府原定扶持政策。再加上大强集团有经营电煤价格的优势，新的凯元热电应该可以扭亏为盈。据公开资料，原凯元热电是德州经开区唯一一座热电厂，此前一直肩负着全区企业用电及居民冬季供暖的任务。

2011年5月10日，在德州市发改委等部门的见证下，德州重投公司与大强集团签署《凯元热电公司重组协议》，转让了其名下所持有的凯元热电94.39%的股份。重组协议显示，根据山东天元同泰资产评估有限公司出具的《评估报告》确认，截至2011年2月28日，凯元热电总资产价值为19000万元，总负债28522.42万元。基于此评估结果，双方一致同意大强集团（乙方）以此为基准接受凯元热电的全部资产，承担凯元热电的等额债务；协议签订后，乙方应支付5000万元给甲方（德州重投公司）作为优先偿还凯元热电的社会债务，而甲方剩余债务自股权转让完毕之日起五年内付清，且每年等额支付（如下图）。

协议还约定，甲方通过受让仍持有凯元热电5.61%的股权，但不参与任何生产经营管理，乙方应保证每年支付甲方固定利润100万元；待乙方偿还甲方全部债务后，甲方将持有的5.61%股权无偿转让给乙方。

协议签订一年后，大强集团通过公开挂牌获得了凯元热电全部股权。白鹿新闻援引德州重投公司相关负责人接受《德州日报》新媒体德州24小时记者采访表示，2012年4月，德州重投公司在山东省产权交易中心对凯元热电全部股权进行挂牌转让，大强集团以158万元价格摘牌购买。大强集团交易时资产评估价值18985.21万元，大强集团承担债务18827.21万元，其中包括该公司债权8027.21万元（如下图）。

白鹿新闻注意到，凯元热电挂牌交易时的总资产评估价与重组协议签订前的评估价较为接近（相差仅15万元），但总债务评估价却相差近1亿元。这意味着，大强集团要多承担德州重投公司的9695万元债务。难怪上述德州重投公司负责人会对上述媒体说，到现在为止，大强集团尚有6553.21万元（债务）未偿还我们。

冯承强称，签订重组协议时，为配合政府尽快进行产权挂牌，基于对市政府和发改委的充分信任，大强集团在未正式交接的情况下配合在评估报告上盖章，可接管后却发现很多对外债权无法收回，固定资产也不实。为此，德州重投公司根据重组协议要求提前将凯元热电的100%股权转让给了大强集团。企查查显示，2012年8月23日，凯元热电的100%股权由原德州重投公司变更为大强集团。

大强集团接管凯元热电后，还发现电厂的环评验收及机组建设批复等手续不齐全。据原山东省环境保护厅2017年3月22日出具的《关于凯元热电公司热电联产工程项目环境保护验收合格函》显示，凯元热电于2002年11月竣工，因建设单位多次变更等原因，2012年12月德州市环保局才批准投入试生产（如下图）。这表明，凯元热电在重组前的十年里，一直未经环保部门验收批准就发电供热，属于未批先建先产项目。

根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条及《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。显然，法律明确要求建设单位必须确保环评文件获批后，方可启动建设，否则属于违法行为。

白鹿新闻还了解到，原凯元热电早前还存在严重污染环境现象。经查询德州市生态环境局官网，仅2010年一年，德州市环保局曾三次（6月2日、11月25日、12月20日）通过监督性监测发现凯元热电因违法超标排放二氧化硫（SO2）上了《超标排污企业名单》（如下图）。其间2009年11月4日，时任德州市环保局党组书记、局长吴文群曾陪同省环保厅领导到凯元热电等企业实地走访，了解企业污染治理设施及污染源在线监控设备运行情况，并与企业负责人深入交谈。

这实际也与地方监督不力相关。冯承强说，从德州市生态环境局网站公开的报道可以看出，德州市环保部门明知凯元热电属于未批先建项目，仍默许国企违规早产发电供热，直到重组改制后大强集团才补全所有验收手续。

曾违规推行国家直购电试点

正式执掌凯元热电后不久，让冯承强感到困惑的是，相关部门却不再履行重组协议中承诺的相关扶持政策。这其中体现最明显的是直供电，及直供热。

冯承强说，重组后的凯元热电刚发电不到一个月，原先提供给企业的直购电突然被德州市电力公司解列了，并联网供电给国家电网。据了解，重组前，凯元热电发的电直供给德州经开区部分企业所用，这也是电力用户常说的直供电。

直购电通常指的是发电厂与用电大户直接进行电力交易，并由发改委委托电网企业（国家电网）输配电量的购电模式，旨在打破电网垄断，推动电力市场化改革。直购电模式，是在2004年4月原国家电监会和发展改革委联合印发的《电力用户直接向发电企业购电试点的暂行办法》（以下简称：《直购电暂行办法》）基础上正式提出来的，最初参与直购电改革试点的只有辽宁、吉林、福建、广东、安徽，江苏、黑龙江等七个省份，且交易规模非常有限。

据《经济观察报》统计数据显示，2013年11月前确定并启动了直购电工作的主要有十二个省，除上述七个试点省外，湖南、四川、山西、甘肃和贵州则是在国务院提出简政放权政策后提出将开展大用户直购电，并拟定了相关试点细则或方案。这表明，在2013年11月之前，参与国家直购电改革试点省不包含山东。

《直购电暂行办法》明确规定，未经国家批准，任何单位不得擅自进行试点，违反规定的，国家电力监管委员会和国家发展和改革委员会按照各自职责查处。而《中华人民共和国电力法》也作出了相应的规定，任何单位不得超越电价管理权限制定电价。

这也意味着，重组前的凯元热电在德州市发改委支持下一直违规给德州经开区企业提供直购电业务，直到冯承强收购后一个月才停止。据了解，原德州重投公司及旗下凯元热电早前都是德州市发改委直属单位。

德州重投公司上述负责人曾就政府未兑现凯元热电直供电问题接受德州24小时记者采访时表示，转让前，凯元热电确实有过直购电情况，但由于不符合国家政策，直购电被叫停。转让后相关部门虽积极协调推进，但由于政策一直未调整，未能实现（如下图）。

据上述负责人介绍，根据《直购电暂行办法》规定，符合国家产业政策、并网运行的发电企业，原则上装机容量60万千瓦及以上且单机容量30万千瓦及以上的火力发电企业（含核电），可申请参加试点。而凯元热电建有两台机组总容量共计2.7万千瓦，不具备参与直购电试点准入条件，无法享受直购电政策。因此，重组协议中股权转让完毕后，甲方负责协调凯元热电的直购电事项内容依法依规无法实现。

而真正叫停原因，其实并不只是凯元热电不符合直购电政策。有知情人透露，2009年3月国家发展和改革委员会、国家电监会、国家能源局联合下发《关于清理优惠电价有关问题的通知》明确表示：凡是以发电、用电企业双边交易等名义，擅自降低发电企业上网电价或用电企业销售电价、对高耗能企业实行优惠电价措施的，应全面停止执行。这一纸查纠令最终导致凯元热电的直购电不得不停止。

查纠令下来，明显针对这些高耗能企业。上述知情人称，当地政府为了增强招商引资的吸引力，打着直购电改革的幌子一味追求降低电价，随意扩大自备电厂的规模和范围，强制拉郎配搞直购电。甚至，有的发电企业为了提高发电利用小时，不顾国家节能减排和产业结构调整政策，热衷于向高污染、高耗能企业直接供电。所以，当时凯元热电提供给高耗能企业的直购电被质疑与节能减排的大方向相悖。

由于直购电的叫停，凯元热电别无选择只有并网发电。我们发的电直接供给用电企业与上网电价相差最低2毛5。冯承强向白鹿新闻算了一笔账，从重组到关停这十年期间，凯元热电已累计向国家电网输送了507662081.29kwh（度），如果按2毛5分钱一度电差价计算，仅此一项政府承诺的扶持政策，至少让重组后的凯元热电损失1.269亿元。

市委书记两次批示难兑现承诺

当地政府既然兑现不了直供电承诺，冯承强只好将公司的另一块盈利点全部寄托于直供热政策。

2011年的冬天，重组后的凯元热电迎来了第一个供暖季。但让冯承强没料到的是，当地政府早已将凯元热电的供热经营权外包给了第三方，从而导致直供热承诺又爽约了。

据德州市中级人民法院在一份生效的案号（2021）鲁14民初105号民事判决书中认定，2007年8月2日，德州经开区管委会与济南鑫恒源投资有限公司（以下简称鑫恒源公司）签订《德州经开区集中供热项目投资经营协议书》，合同约定由鑫恒源公司投资建设并经营管理德州经开区城市采暖集中供热项目，经营期限30年。8天之后，鑫恒源公司与改制前的凯元热电签订了《循环水供用热合同》，合同约定由鑫恒源公司在开发区投资成立的德州恒源热力有限公司（以下简称：恒源热力），承担德州经开区及新城区的循环水供热采暖用户管网建设及经营管理，凯元热电负责提供热源（如下图）。

这一点在我们合作之前，德州重投公司并未告知。因此，双方在重组协议上也未体现这点。冯承强说，如果没有政府直供电、直供热等政策扶持的话，根本做不下去，谁都不敢接盘原凯元热电那个烂摊子。因为发电厂的回报期特别慢，全国几乎都处于亏损状态。

据中国能源报早前报道，截至2011年11月，国内火电企业的亏损面已超过50%，资不抵债的企业占比20%，60万千瓦以上的机组可以稍微保障微利外，其他火电厂基本处于亏损状态。西北能监局的监管报告显示，同为北方的青海火电企业资产负债率接近90%，且连年亏损……

这种情况的存在，导致凯元热电等火力发电厂很难在电能量市场上获得足够的收益。供热与辅助服务，就成了凯元热电等热电厂生存的关键。

为此，冯承强于2013年5月3日向时任德州市委书记吴翠云递交了一份书面报告，请求凯元热电与外包公司恒源热力执行同城同价结算。凯元热电在报告中提到，电厂与恒源热力现仍按20元/吉焦的供暖价格进行结算，远低于华能德州电厂与市热力公司38元/吉焦的结算价，使电厂无法再承担。我们多次找市物价部门、发改委协调，至今仍未落实。2013年5月6日，时任德州市委书记吴翠云作出批示，请市政府相关领导协调处理（如下图右红框）。

为落实市委书记的批示要求，德州市发改委迅速做出了《关于协调解决凯元热电有关问题的汇报》，报告认为凯元热电与恒源热力双方供热结算价现仍为20元/吉焦，远低于市场价。2010年、2012年两次向市物价部门申请调价，因双方对测算结果未达成一致，至今未落实。建议按同城同价原则，参照华能电厂与市热力公司的结算价格，确定38元/吉焦为双方的结算价格，由市政府批准后执行。

2013年5月20日，德州市委办公室将市发改委调查核实的情况如实向吴书记汇报，吴翠云当即在《市委领导同志批示件办理情况报告》中又做出要督导落实的批示（如上图左红框）。一个月后，德州市人民政府在召开经开区供热改造施工问题的专题会上明确指出，市物价局负责10月底前确定恒源热力与凯元热电热费结算的合理价格。

于是，德州市物价局当即委托德州天衢有限责任会计师事务所对凯元热电的有关情况进行审计。据该事务所2013年8月2日出具的《凯元热电专项审计报告》显示，经审计，凯元热电采暖循环水供热总成本为9430911.93元，按2012-2013采暖季与恒源热力结算的805831.10吉焦计算，供热单位成本为11.7元/吉焦（如下图右红框）。

白鹿新闻看到，该审计报告既无审计单位的公章，也无注册审计会计师的印章及签名（如上图左红框）。许多法学专家一致认为，该审计报告既没有审计单位公章，也没有会计师的签名及印章，不具备法律效力。

值得一提的是，在大强集团洽谈重组凯元热电之际，当地政府曾对原凯元热电的供热成本作了一次评估。据山东金天平资产评估事务所2010年12月1日出具的《凯元热电资产评估报告书》显示，2010年采暖季，凯元热电循环水供热单位成本为40.37元/吉焦（如下图）。这意味着凯元热电每给外包公司恒源热力供热一吉焦至少亏损20元。

面对前后两次相差如此悬殊的评估成本差价，冯承强无法接受，并对此审计报告提出异议。凯元热电书面回应德州市物价局，该审计报告由于漏项和不合理项未计入循环水供热成本的费用为3093.54万元，按2012-2013采暖季与恒源热力结算的805831.10吉焦计算，循环水供热成本少计了38.39元/吉焦。加上上述审计报告中计算出的成本11.7元/吉焦，调整后的循环水供热成本为50.1元/吉焦。但考虑到企业的社会责任和负担能力，我公司提出同城同价（38元/吉焦）的基本要求。

尽管双方对供热成本价格存在较大分歧，但这并不影响德州市物价局作出的最终定论。2013年9月9日，德州市物价局作出的《关于凯元热电与恒源热力热源结算价格有关问题的报告》显示，2012年至2013年采暖季，开发区财政局补贴凯元热电1200万元，市公用事业局补贴260万元，共计1460万元，平均补贴收入为18.1元/吉焦……。按照目前的结算价格20元/吉焦，加上补贴收入18.1元/吉焦，凯元热电供热的实际执行价格为38.1元/吉焦，已经达到了凯元热电提出的同城同价要求……。在双方协商未果的情况下，建议继续执行现行20元/吉焦结算价。（如下图）

白鹿新闻注意到，这份报告引用了上述会计师事务所作出的上述专项审计报告，只不过这次审计报告显示的供热单位成本不再是之前的11.7元/吉焦，而改成了21.05元/吉焦；供热总成本也由原来的9430911.93元改成了16962438.28元。

由于报告中的关键数据出现重大差错，导致报告的可信度存疑。而报告中提到的1460万元政府补贴是针对凯元热电整体亏损补贴，其中只包含极少部分供热补贴，这在上述政府会议纪要中有明确表述。冯承强说，但德州市物价局至今仍按这个错误报告拒不执行同城同价结算，这又让凯元热电蒙受了巨大经济损失。

上述民事判决书载明，根据凯元热电初步统计，2011年至2021年（10年）供暖期间，恒源热力使用凯元热电设备、管网共计供热量为8286175.96吉焦，按照同城同价原则，实际结算单价与同城同价差额18元/吉焦计算，应补偿金额149151167.28元。也就是说，凯元热电在直供热这一项，十年来又损失了近1.5亿元。

雪上加霜的是，凯元热电一面是连年亏损，一面却是重任在身。2016年8月1日，为保障德州经开区辖区居民的供暖效果，凯元热电通过华夏银行青岛分行引进北京华夏金融租赁有限公司（以下简称：华夏金租），融资4亿元改造辖区供热管网，这也为日后的供热管网纠纷案埋下了伏笔。据齐鲁晚报报道，凯元热电原有的供热蒸汽主管网已经运行了14年，大部分管道老化严重，管网故障率高，并且存在能耗大、能源利用率低以及供热不稳定等多种问题。为此，凯元热电投资2.2亿元启动汽改水供热管网改造工程，安装全长2000余米、管径为820毫米的高温水管道替换原有蒸汽管道，涉及41个换热站、15个居民小区和26个企事业单位改造，覆盖160万平方米供热面积。

当地政府没有兑现当初的招商承诺，而招商进来的大强集团最终拿到的仅为空头支票，政、企之间的关系由此变得微妙起来。冯承强认为，这可能成为凯元热电日后被地方政府提前关停的重要导火索之一。

免关企业被一纸通知关停

正当冯承强雄心壮志准备大干一场时，凯元热电所在的德州因独特地缘优势被国家正式纳入京津冀经济圈，成为整个山东对接融入京津冀的前沿阵地。

据报道，2015年7月，德州作为山东省唯一一个列入京津冀协同发展战略的城市，并明确了一区四基地的战略地位，即建设京津冀产业承接、科技成果转化、优质农产品供应、劳动力输送基地和京津冀南部重要生态功能区。

但受京津冀都市圈雾霾肆虐、污染严重的影响，随后德州、济南、淄博、聊城、滨州、济宁、菏泽等山东七市成为京津冀大气污染传输通道2+26城市之一，并被纳入国家大气污染防治重点区域开展大气污染联防联控联治工作。原环境保护部环境规划院大气部环境模拟与评估研究室主任薛文博曾对澎湃新闻表示，这些传输通道城市大多沿铁路呈现线性布局，都是经济、人口密度较大的地区，也是重工业比较集中城市，支柱产业也多以高耗能、高污染等企业为主。

而德州作为距离北京最近的山东地级市，从2016年11月1日起，原环保部要求德州和京津冀其他城市一个标准预警重污染天气。据媒体报道，因为早在2015年12月10日，德州市政府主要负责人受到环保部的约谈，德州也因此成为全国首个因重污染天气应急不到位被约谈的城市，据德州环保局测算，影响德州空气质量的主要因素是燃煤。

燃煤造成空气污染的主要来源是火力发电厂。据报道，山东是中国煤电装机第一大省，截至2022年底，装机容量约1.1亿千瓦，占全国煤电总装机约10%。其中，山东煤电装机中热电比重占到四分之三左右，而30万千瓦以下的小机组供热量高达89.5%。

而作为全国唯一一个煤电装机过亿的省份，在碳达峰、碳中和目标的约束下，山东省背负着巨大的减煤降碳压力。2016年5月4日，山东省发改委发布了《关于落实国家促进煤电有序发展等有关要求的通知》规定，十三五期间（2016年至2020年），优先淘汰30万千瓦以下运行满20年的纯凝机组和运行满25年的抽凝热电机组。

依此文件精神，分别建于2002年、2004年的凯元热电两台1.2万千瓦、1.5万千瓦的抽凝热电机组（如下图），至少应在2027年达到25年的运满时间。这意味着，凯元热电将于2027年之后被政府关停。

两年后的2018年7月3日，国务院发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的通知，明确要求大力淘汰关停环保、能耗、安全等不达标的30万千瓦以下燃煤机组。随后，全国许多省份纷纷出台了关于淘汰关停30万千瓦以下燃煤机组的通知，并且给出了明确的量化目标。

于是，全国煤电行业开始迎来了最严厉的环保整治风暴，其中30万千瓦以下的小燃煤发电机组成为首要关停淘汰的整治对象。而原本可能在2027年关停的凯元热电两台小燃煤机组，又将划入国家关停政策范围。

但业内专家接受媒体采访认为，各省在积极响应关停政策的同时，应该考虑一个现实情况，由于部分燃煤机组仍然承担着民生供热、供电的任务，不能简单一关了之，尤其作为全国燃煤机组大省的山东。

正当冯承强一筹莫展的时候，山东省出台了一项平衡环保与民生需求，避免一刀切的土政策，这让凯元热电又迎来了春天。2019年7月29日，山东省能源局发布了《关于山东省单机容量30万千瓦以下作为所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组名单的公示》，涉及山东全省16个地级市的694台机组被列入了免关名单，其中凯元热电所属的两台机组赫然在列（如下图）。

保留这些唯一、不可替代民生热源机组是最现实的政策。山东省生态文明研究中心主任周勇认为这是一种进步，如果地方强行用气、电代煤的方式取暖，一旦补贴取消，将会有很多居民选择重新烧散煤。相反，如果保留这些民生热源小机组，居民和政府可接受，同时也能减少散煤燃烧带来的高污染。

白鹿新闻注意到，此次名单即根据山东省人民政府2019年7月初发布的《关于严格控制煤炭消费总量推进清洁高效利用的指导意见》要求制定的，即除所在地区唯一、不可替代民生热源机组外，力争用3年左右的时间，关停单机容量30万千瓦以下燃煤机组及配套锅炉。据德州经开区管委会官网发布的多条新闻通稿显示，凯元热电是经开区唯一且不可替代民生热源的供热单位，这意味着凯元热电又不受关停政策的影响被划出了关停名单。

看到这份免关名单，冯承强当初悬下的心终于吃上了定心丸。但让他没有想到的是，凯元热电在一年后却突然接到了一纸关停通知。

2021年5月11日，德州经开区管委会向凯元热电下达了《关于切实做好凯元热电关停工作的通知》（以下简称：《关停通知》），根据《关停通知》要求，凯元热电须于2021年12月底前关停（如下图下红框）。

《关停通知》称，此次关停的依据是根据山东省发改委、能源局等5部门联合发布的《关于下达单机容量30万千瓦以下非所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组及配套锅炉关停计划的通知》和德州市发改委等4部门联合发布的《关于进一步做好凯元热电关停工作的通知》（如上图）。

据了解，这两个通知的发布时间先后为2019年10月15日和2021年3月24日。但冯承强告诉白鹿新闻，在收到《关停通知》前，凯元热电从未收到，也未看到过这两份通知。

根据区管委会提供给凯元热电的《关于下达单机容量30万千瓦以下非所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组及配套锅炉关停计划的通知》复印件显示，此通知公示了5个附件，除附件一《山东省单机容量30万千瓦以下非所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组及配套锅炉关停计划表》注明第一批，不向地市下发等原因不予对外公开外，其余4个附件均以表格的形式展现。其中，附件二《德州市单机容量30万千瓦以下非所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组及配套锅炉关停计划表（第一批）》中已列出了凯元热电两台机组拟关停时间为2021年12月底。

也正因为依据这个通知，德州经开区管委会才将凯元热电移出了上述《免关名单》。至此，这个曾经为德州人民供热发电的功勋电厂，终于为其服役20年的供热生涯画上了圆满的句号。

为了德州的蓝天白云，大强集团用实际行动履行了一个民营企业的社会责任。冯承强回忆说，尽管管委会的这一突然决定与上述省里的文件及通知精神相矛盾，但考虑到这是国家、省里的能源政策，我们当初深信不疑积极配合政府，在通知下达的当天就关掉了运行20年的凯元热电。

直到现在，冯承强都以为凯元热电是按照国家环保政策关停的。所以，冯承强在后来的《情况反映报告》中写道，蓝天、绿水，我们也需要，国家调整产业政策，我们完全理解，也非常支持。于是，2021年5月，我们按政府要求关停了全部机组。

甚至，冯承强在后来的凯元热电与恒源热力的民事诉讼案中也一再强调，凯元热电在2021年5月被列入政府关停名单前，一直作为所在地区唯一且不可替代的热源，承担所在地区的供热任务，可以做到持续供热。而天衢新区政府的关停行为是不可预见、不可避免、不能克服的，因此，凯元热电的关停属于不可抗力，不应承担解除合同导致的违约责任。

区管委会涉嫌关停造假

按照国家及山东省相关关停政策，凯元热电须经山东省能源局组织专家验收，最终在其官网上公示才算正式关停。

白鹿新闻梳理山东省能源局官网历年来公示的《山东省已淘汰关停燃煤机组名单》，经统计发现德州市从2019年12月31日至今已关停14台小煤电机组，但未见凯元热电的两台机组。

据德州市发改委2022年5月30日给市人大代表王云峰回复的《第486号 关于推进华能德州电厂四期工程的议案转建议的答复》（以下简称《议案建议》）显示，德州市煤电机组基数相对较小，截至2022年4月底，全市共有燃煤机组39台（总装机容量333.9万千瓦），仅占全省煤电总装机的3%左右，其中30万千瓦以上燃煤机组共计6台（270万千瓦），均属华能德州电厂（如下图）。

德州市发改委在《议案建议》中还提到，仅2021年德州市已完成7台（6.4万千瓦）落后燃煤机组关停淘汰任务。但白鹿新闻查询山东省能源局官网公示的这7台机组名单中却未有2021年被关停的凯元热电机组，其分别为平原县的山东福洋生物科技有限公司1号、2号、3号三台机组和平原县王杲铺热电有限公司2号机组、阳煤平原化工有限公司2号机组，以及禹城市的山东禹王生态食业有限公司 1号和山东光大电力集团公司热电厂3号两台机组。

白鹿新闻了解到，根据国家相关政策和实际执行情况，对于所在地区唯一、不可替代民生热源的燃煤机组，即使存在违规建设或需关停淘汰的情形，仍应予以保留。如海报新闻报道，2020年6月3日，山东聊城市发改委根据中央环保督察反馈意见（序号30），已全部整改全市2013年以来违规建成或在建的燃煤自备机组共14台，其中作为所在地区民生供暖唯一、不可替代热源的机组5台已完善手续继续运行。

白鹿新闻又梳理了山东省能源局官网历年来公示的关停名单，发现此前山东省能源局公布的694台免关名单机组中，包括凯元热电在内的德州33台免关机组无一台被关停。

但更令冯承强没有想到的是，凯元热电已被德州经开区管委会关停四年多时间，冯承强一直未等到山东省能源局的验收，也未见到凯元热电被关停的公示。由此，他开始怀疑这次关停有点不正常，当初区管委会下达的《关停通知》可能不是政策性关停。